保安组织与公共执法机关

   这里的公共执法机关，主要是指具有维护社会秩序功能的公安机关，它在治安行政管理过程中，明确法律权利义务关系，排解纠纷，裁决争议，查处违法，实现社会秩序，保障社会安全。这里试述其与保安组织的区别与合作。

   （一）两者的区别

   张弘教授在其《保安学原理》中专门对保安服务业（张弘教授认为保安业与保安服务业是有所区别的）与公安机关的关系进行了探讨。张弘教授从区别和联系两个方面对保安服务业与公安机关之间的关系进行了阐述。区别方面谈到保安服务业与公安机关在性质、职权、职责范围、工作方式、组建的方式和组织管理的方式、经费来源和人员使用的不同；联系方面即为“领导、监督、合作”三个方面。《条例》出台后，保安业与公安机关的关系发生了一定的变化，由原来的“领导和被领导”关系转变为“监督管理与被监督管理”关系，“保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动”。费舍尔等认为保安活动与警察执法的关系主要体现在：**个区别是两者眼务导向不同。虽然在某些情况下，两者履行着相似的功能，如人身护卫、巡逻等，但保安功能是顾客导向的，警察执法功能是社会或社区导向的；第二个关键区别是两者的权力不同，除在某些司法判例或成文法中保安具有特定的逮捕权限，绝大多数保安没有警察权力，如一般公民；两者角色应该是互相补充的，如美国联邦政府雇用了超过1万名合同制保安员来巡逻守卫联邦大楼和办公室，现实中两者也是相互关联、相互影响的，但是这种联系常常是f肖极的。两者关系紧张的关键因素有：缺乏互相尊重；缺乏沟通；保安缺乏执法知识；竞争；缺乏保安从业人员标准；警察腐败；管辖争议（特别是私人问题，如公司盗窃、纵火）；保安的武器和训练管理}昆乱；交互的印象和交流问题；服务边界或重叠区的责任和利益问题；公共警察兼职及相关问题；不同的法律权力；假报警率；等等。“9.11事件”使私人保安活动和公共警察执法关系更为紧密。“9. 11事件”促进私人保安预防与应对恐怖主义和公共秩序紊乱的安全模式。

   可见，保安业与公安机关的区别主要体现在两者的法律地位（权利与义务），功能指向、业务性质、活动内容等方面。法律地位方面，法律赋予保安组织和公安机关不同的法律权力和义务，特别是公安机关具有特别的公共秩序维护职责和相应的强制性权力，同时，对公共秩序负有责任。而保安没有这方面的权力，除非向政府提供保安服务涉及公共领域，其不对公共秩序负责。功能指向方面，保安组织以顾客利益或雇主利益为导向，根据客观情况制定保安方案并实施；公安机关则以社会或社区公共安全、秩序利益为导向，其警务活动根据社会或社区治安情况制定治安方案并实施。在特定环境下，公共警察和私人保安也许为相同的个人或组织发挥着同样的功能。英美一些私人保安人员具有一定的警察权力如机场、住宅、学校和铁路的私人保安人员，常被人称为准公共警察。美国一些私人保安人员还常常通过被任命为治安官特别助理、特别警察和预备警察等方式来获得携带武器的权利。但是他们仍属私人保安，不受警方控制。其警察权力也有限，一般限于被任命的地区，且一般只有拘酗嫌疑人的权力。业务性质方面，保安组织，主要是合同式保安，是以营利为目的的，要根据顾客需要和客观情况，核算保安方案的成本，提出保安服务价格，以合同形式开展保安业务。公安机关为公共服务机构，由政府财政根据预算提供财力支持，不以营利为目的。活动内容方面，除了损失预防外，保安活动多为犯罪预防领域、对内部轻微犯罪的调查活动。而公安机关除了承担和组织犯罪预防工作，还要查处违法和犯罪。

   （二）两者的合作

   张弘教授认为，保安与公安机关其他行政执法部门虽在性质、权力和职责方面有着明显的区别，但关系十分密切，主要体现在：“一方面，保安服务业的发展离不开工商、财政、税务、劳动和社会保障等部门支持和扶植”；“另一方面，保安服务业通过开展各项业务活动，又直接或间接地协助这些部门维持各方面的秩序。”因公安机关是社会治安主管机关，所以其与保安业的关系和其他行政执法机关有所区别。公安机关的活动多在公共安全领域，往往不会介入一个家庭或一个组织的内部安全事务，而且，有些组织，特别是商业组织，也不大愿意接受警察的介入，

这里就有了私人安全服务力量的生存空间。尽管，从国际上保安业发展的历史来看，它早于职业警察而出现，但它是出于私人的需要而出现，如英国私人保安业．是在公共安全服务供给缺乏的情况下，应一些商人的安全需要而产生，由于其私有性，其服务业就局限于雇佣的范围。换句话说，警察机关只不过是国家的保安机关而已，两者**的差别自然是法律权力。“无法回避的是．执法力量和保安，尽管都从同样的来源，但却走向不同的发展方向。每个都发展了自己的顾客：警察服务公共的利益，保安服务私人的利益。”

   保安业与公安机关之间存在着广泛、多层次、多方面合作的基础，这不仅是当前保安与公安机关关系的主要方面，也是将来的发展趋势。有时候，公安机关要依赖保安组织收集犯罪信息，有时又必须协助其他缺乏权威的机构独立地处理问题。现在公安机关内许多非执法业务内容由保安来承担，包括公安机关的门卫、110报警中心等。保安活动中遇到违法犯罪时．移交警察解决。西方一些国家不断通过立法在刑事司法领域扩大私营机构职权，“法律规定包括押解囚犯、罪犯拘留中心和非法移民拘留中心可以私有化，这个私有化过程具有强迫性、竞争性，它从那些适合文职人员工作的领域逐渐打开突破口。例如，警察拘留所的拘留官、给保安公司提供监控机会的地方政府机构闭路电视监控系统操作员、使用电子监视器来监控罪犯的监督官、签发私营机构合约的文官”。

   在美国，警察部门与保安力量之间有相互合作很好的例}IE。如BowlingGreen州立大学的校园安全主管部门和城市的警察部门都认为，他们已经掌握了互相合作与交流的艺术。合作与交流成功的具体表现是：(1)有相互合作的协议；(2)有法庭的支持；(3)共享训练计划；(4)有效的交流；(5)有一如既往的工作关系；(6)有警察咨询委员会的参与；(7)共享犯罪预防的计划；(8)共同享有犯罪信息和从事调查；(9)有非正式的日常接触；(10)有共同的教育计划。合作双方都承认，合作的核心是把具体活动纳入计划并精心组织实施。美国的国家学院与大学事务官员协会在其工作手册中强调，地方的警察机构与学校的安全部门以及雇佣的保安公司人员，都必须与其他的执法机构有足够的沟通和保持有效的联络，互相之间都应知道每一个机构是干什么的，以便在必要时作好协助的准备。当然，合作成功的因素还在于国际校园执法者协会所充当的具体落实者角色。

   公共执法部门与私人保安合作成功的另一例是得克萨斯州阿马里洛市的警察部门与私人保安公司之间稳步发展的良好关系。该市的警察局长认识到警察部门和私人保安公司相互之间的合作有益于双方，因此从1981年开始就着手制定合作计划。其中有的条款规定，保安公司对所有的报警呼叫必须进行反应。这个合作计划减轻了警察部门平均每天要响应8次的呼叫报警，总共节省警察部门大约3428人每小时，即相当于每年增加1.75倍的警察人力资源。这个结果从经济学的角度来看是有利的。由于保安公司介入报警反应，使警察从事务性的工作中解脱出来从事更重要的工作，也减少了整个警察部门紧张的水平，而且建立与巩固了警察、保安公司以及社会大众之间的友谊。

   在美国的华盛顿州，20世纪80年代初就开始着手从事双方合作的尝试，即在公共警务与私人警务部门之间成立了一个名为“华盛顿执法官员论坛”的组织，其成员包括26个互相平等的诸如地方官员、警察局长、负责西雅图工作的FBI特殊代理机构的代表、检察总长办公室代表等各方面的人员。这个机构成立后做了大量有意义的工作，在有关私人保安业与其他公共执法机构的合作方面，这个论坛于1991年通过参与州立法，使得对私人保安业进行规范的同时，达到了以下目的：公共执法机构与私人保安业之间的关系在各个层次上均显缓和；相互竞争的保安公司在合法的基础上能很好地在一起工作与训练；互相合作与尊重导致了更好的社会秩序。

   在过去的20年里，私人安保公司频繁地出现在海外热点地区，尤其是爆发战争的国家。据统计，1991年海湾战争时，每50名美国军事人员中有1名来自私人安保公司；而到2003年美军入侵伊拉克时，每10名美国军事人员中就有1名来自私人安保公司。连年征战，美国国内舆论已难以承受士兵的阵亡，于是国际私人安保公司广泛介入到各种军事行动中，以至于伊拉克战争和阿富汗战争被媒体戏称为“私人的战争”(Private War)，私人安保公司也被称为“影子部队”。许

多以前由军队执行的支援服务现在都承包给了私人安保公司，包括语言翻译、贴身保镖、审讯疑犯、武装警戒、守卫基地或者油田工厂等重要设施、后勤保障和军事训练等诸多事项。特别值得注意的是，此后勤保障并非只是运运粮食那么简单，而主要是与武器维护等有关的工作，如修理轻重武器、保养火炮、坦克、军舰和飞机——从无人驾驶侦察机到B-2轰炸机。

   然而，在治安实践中，警察与保安的合作并不总是尽如人意，“在美国和新加坡的研究报告中均调查出，在私人保安机构和警察机构中对私人保安和警察之间关系的看法，有证据显示，有些警察敌视保安人员。赫尔克瑞特报告( HallcrestReport)提供了一项全国性的调查结果，该报告针对美国警察局局长和保安主管的观点展开调查，保安主管对警察和保安关系的评价表现为良好或者优秀，而警察对两者关系的评价从差到良好不等。”

   中国目前缺乏这方面的调查研究，但是保安业正处在转型时期，原来的专业保安公司均为公安机关设立，其主要管理人员为现职民警，公安机关与保安公司是领导与被领导关系，是一体的，其良好的协作关系毋庸置疑；2010年以后立法规定保安组织设立时其主要管理人员需有一定的保安、公安、司法、军队、武警等从业背景，这一定程度上保障了保安组织的政治态度，更有利于公安机关与保安组织之间的良好合作，有利于私人保安从“官办”到“民办”的转型过渡。

   社区保安组织与公安机关的合作值得重视。社区警务是当前的主要警务模式，警察与社区保安力量的合作对社会犯罪预防极为有利。英国在这方面的做法比较突出，值得借鉴。“(英国)1998年《犯罪与骚乱法》极大地推动了合作伙伴关系的发展，这使得合作伙伴工作模式成为警方和地方政府机构的法定要求．现在要求合作伙伴双方与警察当局、保释委员会、卫生当局、消防队及其他机构建立并促进社区安全的战略协作关系，提供与私人保安业合作的范围。”中国虽有多年的社会治安综合治理的经验，多是公共部门之间的协作，社区保安组织与公安机关的合作有待于加强。其中，也要提升社区保安组织的素质，除了一些较好的高档小区有专门物业保安外，大部分社区自建保安队伍存在年龄偏大、缺乏专业训练、技防条件较差等问题。